1986年颁布实行的《中华人民共和国破产法(试行)》，以及1991年全国人大修订的《民事诉讼法》中第十九章 “企业法人破产还债程序”，是我国企业破产制度法律规范的核心内容，它们对规范我国企业破产行为，审理企业破产案件发挥了重要作用。但是，随着社会主义市场经济体制的逐步确立和国有企业改革的深化，现行企业破产制度法律规范显然无法适应社会主义市场经济体制的新要求。因此，早在1994年全国人大就已开始着手组织起草破产法，但从当时的八届人大起至今，新的破产法始终处于难产的尴尬境地。
十届全国人大常委会将企业破产法列入五年立法规划，财经委员会于2003年8月组成新的起草班子，再次启动起草工作后，社会各界围绕破产法草案的各项内容开展了非常激烈和深入的讨论，讨论的焦点之一就包括如何在破产法中保障劳动者权益。
在讨论如何在新破产法中保护劳动者权益保障的问题之前，我们有必要对我国现行破产法律、法规的相关内容进行简单的梳理。
我国《破产法(试行)》的有关规定比较原则，主要包括两个方面的内容：一是有关职工安置问题，关于这一点，在企业《破产法》第4条中明确规定：“国家通过各种途径妥善安排破产企业职工重新就业，并保障他们重新就业前的基本生活需要，具体办法由国务院另行规定。”二是有关企业破产财产及其清偿顺序问题，如《破产法(试行)》第37条第2款规定：“破产财产优先拨付破产费用后，按照下列顺序清偿：（一）破产企业所欠职工工资和劳动保险费用；（二）破产企业所欠税款；（三）破产债权。”
由于我国《破产法(试行)》的有关规定比较原则，国务院及其所属部委先后出台了一系列规定对《破产法》的相关内容加以完善，其中比较重要的有：国务院1994年10月25日发布的《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号）、《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发[1997]10号）、财政部《国有企业试行破产有关财务问题的暂行规定》（财工字[1996]226号）、1996年《关于试行国有企业兼并破产中若干问题的通知》（国经贸企[1996]492号）等。这些政策和规定对破产企业职工保护做了非常具体的规定。  
　　2002年9月1日，最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》（以下简称《若干规定》）正式施行。这一规定进一步规范了人民法院对企业破产案件的审理，对我国破产法律制度的完善与发展具有深远的意义。《若干规定》加强了对破产企业职工的保护，对于破产债权、非破产财产、清偿顺序、试点城市国有工业企业与一般国有企业破产的区别等都做出了明确规定。  
《破产法(试行)》对涉及企业职工等劳动主体的破产债权，仅仅规定了破产企业所欠职工工资和劳动保险费用属于优先受偿的债权，没有对其进行分类，从而导致法院在审理案件过程中对因企业破产解除劳动合同时劳动者的补偿金、非正式职工劳动报酬、职工集资款等问题无法可依，导致在具体实践中出现缩小范围或任意扩大的情形屡见不鲜，严重损害了职工或债权人的合法权益。而《若干规定》第56条、57条、58条分别对企业职工等劳动主体给予特殊的保护，将解除劳动合同对劳动者的补偿金、非正式职工的劳动报酬和企业向职工的集资款，解释为企业《破产法(试行)》第37条第二款第（一）项可以优先受偿的债权。
　  由于《若干规定》增加了劳动者补偿金、非正式职工劳动报酬、职工集资款三项内容，因此属于第一清偿顺序的劳动债权就由过去《破产法(试行)》规定的“破产企业所欠职工工资和劳动保险费用”两项内容增加到5项，依次顺序为：（1）企业所欠职工工资，包括欠付正式职工工资和非正式职工工资；（2）企业与职工解除劳动合同后应支付职工的补偿金；（3）企业职工劳动保险费用；（4）企业向职工集资借款在扣除违反法律规定高息部分后应偿还款项。  
而纳入计划破产的企业，可以使用国务院的特殊政策。特殊政策主要表现为可以用破产企业的财产安置职工，破产债权和别除权都不能优先于职工安置费。这与《破产法(试行)》的规定是不一致的。根据国务院通知的有关规定，这些费用都可以从破产企业的财产中支付。还有学者认为，国务院的通知规定，关于破产企业的土地使用权及其他财产，即使已设置抵押，变卖所得也要优先用于破产企业职工安置，而不清偿抵押债权人。这与我国《担保法》关于抵押担保的规定相违背，实际上相当于以国务院的行政法规废止或修改全国人大常委会制定的法律，认定抵押制度对破产企业无效，使债权人（尤其是银行）债权的安全得不到应有的法律保障。
总体而言，我国现行破产法律、法规和政策是在我国社会主义市场经济体制逐步建立的大背景下，以服务于国有企业改革为主要目的而出台和实施的，在特定的历史时期起了积极的作用。但在若干年的破产实践中，至少归纳出以下缺陷：首先，不同所有制企业的职工在企业破产过程中的权益保障程度相差较大，导致新的社会分配不公的问题；其次，相关破产法律、法规和政策关于职工权益保护的条款被广泛的滥用，导致债权人（特别是金融机构）的损失巨大；由于地域经济发展水平差异较大以及国有企业改革的进度不一，相关破产法律、法规和政策不能适应不同地域和经济主体的客观要求。因此，尽快出台新的破产法显得越来越迫切。
“充分保障职工合法权益”作为制定破产法的指导思想之一，其主要理由是“职工是企业破产的直接受害者。一些企业在破产案件中存在严重损害职工利益，影响社会稳定的情况，起草本法要解决这些问题，切实保护职工合法权益。”总的来说，“充分保障职工合法权益”作为破产法的指导思想是恰当的、合理的，但在具体制定破产法内容是贯彻和落实这一指导思想，则引发了最为激烈的争论。
在新破产法的起草和审议中，有观点认为：为了充分保护劳动者的权益，应将劳动债权（如破产企业所欠职工工资等）列为最优先清偿的次序。按照这种主张，破产企业欠发的职工工资、欠缴的社会保险费用，应当用破产财产优先清偿；即使某项财产已经抵押（质押）给债权人，该抵押（质押）物的变现价款也应优先清偿劳动债权；只有抵押（质押）物变现价款清偿劳动债权之后还有剩余时，抵押（质押）权人的债权才可优先于一般破产债权获得清偿。上述观点引发了金融界的强烈反弹，因为将劳动债权，即企业所欠职工工资和社会保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金等其他费用作为第一顺序清偿，意味着破产清算程序中有关债权清偿次序的规定发生重大变化，如果上述观点一旦成为破产法的条文，将是对现行抵押、质押等担保制度的修正，从而严重损害金融行业的利益。
为充分保障破产企业职工的合法权益，同时考虑到各方面的因素，破产法草案重点规定了以下内容：一是在总则中明确规定“人民法院审理破产案件应当依法保障企业职工的合法权益”(第九条)。二是将劳动债权，即企业所欠职工工资和社会保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金等其他费用作为第一顺序清偿(第一百三十七条)。三是规定在债权申报时，劳动债权无须申报即可生效，由管理人记入债权表并予以公示(第四十六条)。四是规定企业的职工和工会可以派代表参加债权人会议(第五十四条)。五是规定在债权人委员会中必须有一名劳动债权代表(第六十二条)。六是规定在重整计划表决时，劳动债权作为债权分类之一进行表决(第八十一条、第八十五条)，以上这些规定，都是为加强破产企业职工的保护，保证企业职工在破产程序中的知情权、参与权和表决权。
从破产法草案第一百三十七条的规定来看，破产法草案并没有将劳动债权的清偿问题置于抵押（质押）权之前，而是仅限于从破产财产中受偿。但破产法草案对劳动债权的范围的规定更为广泛，从现行破产法（试行）中规定的“职工工资和劳动保险费用”扩展为“职工工资和社会保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金等其他费用”。这种扩展是否合适，将可能带来什么法律和社会后果？尚值得我们进一步的研究。
破产法草案对企业所欠职工工资和社会保险费用的保护，属于对劳动者已付出劳动的获取劳动报酬权和社会保障权的保护。而对劳动者因企业破产而给予补偿金的保护，属于对劳动者什么权利的保护呢？这是一个值得深入探讨的问题。
有的观点认为补偿金是对劳动者因企业破产所造成的未来损失的补偿。这一观点总体上并不准确，因为所谓“未来损失”的外延太广，在实践中不易把握具体的尺度。虽然劳动者在企业破产后一段时期可能存在失业的情形，通过一定的形式给予经济上的支持，符合社会公平、正义的价值观，也有非常积极的实际作用。但是，给予劳动者这种经济支持的手段和途径应当以社会救济为主，将这种补偿金的来源放在破产企业的破产财产上是有风险的。因为在具体的破产案例中，没有破产财产或是破产财产不足以支付补偿金的情形会很多，从而导致补偿金无法实现。
还有观点认为补偿金是当事人双方在劳动合同约定的，因解除劳动合同关系而产生的违约金。这一观点将补偿金限定在相对较小的范围内，而且使补偿金的产生归于现实的基础，相对于“未来损失”的观点更为合理。虽然因解除劳动合同关系而产生的违约金是一种合同债权，它与其它种类的债权在法理上是同一位阶的，但通过法律的明确规定提升这一种债权的位阶，也是符合法理和现实的。但这一观点并非无懈可击，因为这种补偿金是通过合同当事人合意的，如无明确的法律限制，在具体的数额上将是不可控的，可能的情形至少有以下两种：一是劳动者依劳动合同约定的补偿金畸高或畸低，二是不同劳动者之间依各自的劳动合同所获得的补偿金在数额上有明显的差距。因此，有必要在破产法或劳动法律、法规中对企业破产时，劳动者依据劳动合同获得的补偿金的计算方法、金额等作出明确的规定。
还有观点认为补偿金是对我国长期以来对公有制企业劳动者的历史欠账的经济补偿。这可能是一种比较普遍的观点，而且也是现行破产法律、法规和政策实际规定的补偿性质，但是这一观点显然有偏颇之处。第一，它忽略了破产法的适用对象不仅包括公有制企业，还包括其他所有制形式的企业，破产法在这一问题上要。第二，它混淆了公有制企业在不同历史时期的不同情况。随着我国市场经济体制的建立、公有制企业的改革不断深入和社会保障体系的完善，公有制企业对劳动者权益的保障日益完善，并没有新增的所谓“历史欠账”的问题。特别是在一些公有制企业的劳动者薪酬、福利和社会保障水平远高于社会平均水平，甚至已经引发了新的社会分配不公，如果在企业破产时仍给予这种性质的补偿，显然不符合公平、正义的原则。虽然随着公有制企业改革的进一步深入，对这种性质补偿金的需求会越来越少，但不可否认的是目前仍然还有大量公有制企业对此有现实的需求，因此有必要对这种性质的补偿金做出特别的规定。
通过上述分析，笔者认为因企业破产而支付给劳动者的补偿金应当是：依据法律、法规的规定和劳动合同的约定，破产企业因解除劳动雇佣关系而向劳动者支付的一定数额的经济补偿；补偿金在法律、法规的限定范围内，根据劳动合同的约定标准计算具体金额，劳动合同没有约定或没有劳动合同的，根据法律、法规的规定计算；对仍然具有“历史欠账”的公有制企业破产的补偿金，由破产法另行规定。
总体而言，虽然破产企业劳动者的权益保障是现代各国破产法的一般原则，但却不是破产法的根本任务，破产法的根本任务提高市场经济运行效率。破产企业劳动者的保障是一项系统工程，应当由社会保障制度承担主要的功能，期望通过破产法承担主要的功能，对破产法而言将是不能承受之重。